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不打掉這五個“攔路虎” 電改很難成功

2016/08/29

北極星智能電網在線訊:2015年3月15日,黨中央國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號),發出了新一輪電力體制改革的動員令。一年過去了,回味分析新一輪電改的實踐與進展,深感電力改革之環境惡劣復雜、任務之艱難卓絕。于是,再次深入學習研究新電改文件,并回顧反思近幾年的直接交易實踐,得出結論:新電改面臨“攔路五虎”,如不拿下“攔路虎”,電改沒有成功希望;必須掃除障礙、營造環境、強勢推進,否則將貽誤黨中央國務院的戰略部署,貽誤國民經濟發展與進步。

攔路虎之一:傳統體制

電力體制改革目標是建立新體制,即市場化的電力體制,而實現路徑則是革除舊體制,即計劃管理體制。新體制建立的過程,就是舊體制破除與退出的過程。舊體制不可能自然消失,自覺退出。舊體制不退出,新體制也難以建立起來。正所謂“不破不立”。從我國國情來看,改革如果“破”得不堅決不徹底,“立”得就會艱難困苦。

9號文件及配套文件應當是新電改的綱領指南與頂層設計。遺憾的是,這些文件重“立”輕“破”,“破”得過于謹慎與柔弱,對舊體制破除與退出的難度估計不足,缺乏必要的制度性頂層設計和剛性措施保障。事實上,發用電計劃所謂的有序放開、交易機構的相對獨立、電網企業的象征性放開、以計劃放開進程主導市場建設進程、電力調度維護現狀、改革實施主體模糊化等問題,反映了頂層設計對舊體制破除的不堅決不徹底。越來越多的有識之士認為,這是新電改頂層設計中的缺憾。在改革實踐中,這些缺憾也成為了阻礙改革順利推進的掣肘。當前,部分省份對待新電改的基本態度是“等等看”、“讓別人先行一步”,甚至有“緩改”、“假改”和“不改”的現象。今后,舊體制阻礙與干擾新體制建設的問題將不斷突出,新電改將變得異常艱難復雜,走向與成敗難以逆料。

舊體制為什么如此嚴重地阻礙新電改呢?主要有三方面的主要原因:

其一,利益面前的本位取向。舊體制下,已經形成既定的利益格局。破除舊體制,建立新體制,必然影響一些部門和企業的既得利益。比如,電網企業將喪失壟斷地位,發電計劃管理部門將喪失計劃管理權,發電企業面臨激烈的市場競爭。不難想象,這些部門與企業會對新電改采取什么樣的態度。前幾年來,在推動實施電力直接交易的過程中,改革者深刻體會到了那種揪心的孤獨和無奈。事實上,有的機構雖然一直執著地推進直接交易,但是實施改革的真正同盟軍僅有弱勢的用戶企業。如果遇到開明的改革型地方政府領導,還能得到上級支持,可能有所作為。但是,不幸的是,有的部門置國家大局于不顧,習慣于爭權越位,甚至無原則地為個別強勢企業代言。于是電力改革往往合力少分歧多。在9號文件及其配套文件起草和修改的過程中,有的企業和部門運籌博弈的超凡能量早已為業界所熟知。細研9號文件及其配套文件,不難發現強勢企業與傳統體制部門施加影響的諸多痕跡,不難發現他們的本位利益已經凌駕于國家利益之上。事實上,新一輪電改的頂層設計是一個妥協與平衡的結果。這樣的妥協與平衡體現了舊體制在博弈中占據了優勢,無益于舊體制順利退出主導性地位,勢必束縛市場建設的進程,很可能使新電改貽誤時機,偏離正軌,付出不可估量的代價。

其二,對計劃思維與傳統管理模式的依賴。雖然2002年國務院印發了5號文件,啟動了電力體制改革,但是改革在廠網分開和主輔分離之后戛然而止(廠網分開并未徹底完成,主輔分離更是如此),市場機制并沒有真正建立起來,計劃體制一直占據絕對控制性地位。數十年的電力計劃體制,使得電力市場主體和計劃主管部門的計劃思維根深蒂固,行政計劃式的傳統管理模式深入人心,形成了一整套相對固化的制度體系和工作機制,運用起來也得心應手、輕車熟路。相反,實行市場化改革,需要深入研究、長期探索和艱苦付出,而且要迎接挑戰和承擔風險。除了上文所述的利益取向外,普遍存在的思維和管理上的慣性與惰性以及對傳統管理模式的依賴,也是阻礙電力體制改革深入推進的重要原因。正是出于這些考慮,一些計劃主管部門與相關企業以謹慎穩妥為名,對新電改將采取消極觀望的態度,以“不改革、假改革、緩改革”敷衍搪塞黨中央國務院的戰略部署。最近,H省計劃管理部門拋出的放開發用電計劃和組建交易機構的試點方案,名為推進改革,實為阻礙改革、越界攬權,對國家利益和地方發展都是極其不負責任的。

其三,雙軌制條件下的舊體制傾向。按照新電改的頂層設計,存在計劃與市場并存的一段過渡期。過渡期內,逐步放開計劃和擴大市場,計劃與市場雙軌運行。雙軌制條件下,發電企業可在計劃體制下均分發電總量并享受計劃審批上網電價,電網企業可在計劃體制下維系現有壟斷局面,加之有關方面對計劃思維與傳統管理模式的依賴性,市場主體和有關部門必然傾向于計劃體制,有意無意地抵制市場改革。

攔路虎之二:部門職能交叉與紛爭

除了組建相對獨立的交易機構外,新電改沒有涉及機構新設與重組,也沒有涉及職能調整??傮w上看,新電改由各部門按各自“三定”方案規定履行相關職責。在國家層面:國家發改委統籌改革事宜;能源主管部門負責行業管理和市場建設監管;價格主管部門負責電價改革;計劃運行主管部門負責放開發用電計劃和應急管理??瓷先?,這些部門都隸屬國家發改委,似乎可以統籌協調、各司其職。但是,各部門之間的職能并未完全廓清,職能交叉客觀存在,職能紛爭眾所周知。電力改革啟動之后,職能紛爭進一步加劇。比如,在9號文件起草過程中,各部門之間的角力就已經開始;在配套文件制定過程,有的部門把牽頭起草文件的主動權發揮得淋漓盡致,想方設法塞進私貨,甚至設計了鞏固和增強本部門職能的機制,以排斥其它部門履職,完全不顧其它部門的法定職責和國家法規現行規定。有的部門游說主管領導,讓主管領導撐腰說話,拋出了“改革要考慮實際可能,可以不完全按職責分工,先干起來再說”的論調。如此,原本部門職責未廓清的情況下,再加上“按實際可能”的領導指示,必然造成各部門依法履責的實際困難,從而釀成各自為戰、扯皮打架的混亂局面,最終導致越權亂作為、失職不作為、集體無作為。

國家層面都出現這樣的問題,省市區層面只會加劇,很難幸免,所謂“上行下效”吧。各省市區都設有發改委(能源局),負責能源行業管理,業務上接受國家能源局的領導,但是相當一部分省份又在經信委下設能源(電力)處,負責能源運行和計劃管理,對上聽命于國家發改委經濟運行局。二者各有靠山,互不相讓,都認為自己是“能源行業主管部門”或“電力運行主管部門”。此外,國家能源局在各省均設有監管機構,有的省還設有物價局。能源管理職能的紛爭由來已久。電改一旦啟動,就如火上澆油,職能紛爭自然進一步加劇。H省經信委最近拋出一個專項改革試點方案,以堅決貫徹國家計劃運行主管部門改革精神為名,試圖將其它能源主管部門的職責全部收入囊中,并想方設法強化計劃審批職能。各省市區能源相關管理部門職能紛爭,由此可見一斑。

部門職能交叉與紛爭,造成了“好事爭著管,難事沒人管”的局面,也給壟斷企業制造了可乘之機。有的壟斷企業為了企業本位利益,一會找這個部門,一會找那個部門,從中尋找代言人。結果,無視原則與大義的個別部門被俘獲被綁架,成為壟斷勢力的代言人;堅持原則的部門反而被架空。于是形成了“誰都管,誰都管不了,強勢企業說了算”的怪圈。

電力改革意味著管理方式的變革和管理業務的重構,各部門管理職能也須相應調整。有的部門職能需要新增或加強,有的部門職能需要削弱與退出。這應該是電力體制改革的重要內容之一。遺憾的是,新電改方案并未涉及機構設置與職能職責的內容。事實上,電改剛剛啟動,中編辦就開展了能源管理機構職能方面的調研,出面協調機構職責分工。隨著改革的深入推進,機構重復與職能交叉的問題將進一步凸顯。這一問題必須引起黨中央國務院的高度重視,及時出臺補救措施,徹底解決職能紛爭,以利于電改順利推進。

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